11省设省域副中心，双星闪耀的山东需要建设省域副中心城市吗？

　　齐鲁晚报·齐鲁壹点记者 蔡宇丹

　　不久前，国家发改委发布了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，其中明确提出，“严控省会城市规模扩张”。

　　这种形势下，省域副中心迎来了大机遇。截至目前，有11个省官宣了省域副中心城市。

　　那么，以均衡发展著称的山东，需要设立省域副中心城市吗？发展强省会与建设省域副中心之间如何权衡？

　　1.省域发展逻辑嬗变，11省设立了省域副中心

　　去年年末，国家发改委发布的多份文件中陆续披露了7个省与自治区的省域副中心城市，具体为——

　　河南省域副中心洛阳；江西省域副中心赣州；贵州省域副中心遵义；陕西省域副中心延安；江苏省域副中心徐州；山西省域副中心长治；湖北省域副中心襄阳。

　　在各省文件中，广东确定湛江、汕头为省域副中心；湖南“十四五”规划中，将岳阳和衡阳列为省域副中心；广西在去年年末发布的《广西新型城镇化规划(2021—2035年)》中，圈定柳州和桂林为省域副中心。安徽在《安徽省国土空间规划(2021-2035年)(公开征求意见版)》里提出，芜湖为省域副中心。

　　当省域副中心”这一表述频繁出现于官方文件中时，这意味着做大做强省会城市这一省域发展主导模式发生变化了吗？

　　齐鲁晚报·齐鲁壹点记者注意到，11个设立省域副中心的省份中，省会城市GDP占到全省GDP总量1/5上下的有广州(22.70%)、太原(22.67%)、南昌(22.45%)、郑州(21.55%)、南宁(20.70%)；占到1/4上下的有长沙(28.81%)、合肥(26.57%)、贵阳(24.05%)；1/3上下的有西安(35.8%)、武汉(35.42%)，这其中只有江苏省会南京占比14.06%，首位度在省会城市中名列倒数第二。

　　被国家发改委点名建设“省域副中心”的省份中，武汉、西安属于典型的强省会，从2021年GDP来看，省域副中心襄阳仅为武汉的30%，延安仅为西安的19%，洛阳仅为郑州的43%。

　　从强省会模式到严控省会城市规模扩张，到建设省域副中心，体现了国家在新型城镇化战略上的最新变化。

　　早在2003年，湖北就开全国之先河，国务院批复《湖北省城镇体系规划》中，将襄阳和宜昌定位为“省域副中心城市”。

　　2020年11月，求是杂志发表了题为《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》的文章，结合疫情等因素反思了中国城镇化进程，明确提出：中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”。

　　这篇文章特别点名“中西部”，因为中西部省份普遍存在省会城市独大现象，而东部沿海城市基本上是双核或三核驱动，相对能实现均衡发展。

　　来自疫情的影响，也让整个社会反思特大和超大城市的治理问题。2020年的武汉、2021年的西安、2022年的深圳和上海，都遭遇疫情的严峻挑战。这四座城市中，目前西安常住人口1316.3万；武汉常住人口1364.89万，城区人口超过1000万，俨然已是中国第8个超大城市；上海和深圳作为超大城市，常住人口分别为2500万和1756万。

　　城市规模和人口密度越大，越考验城市管理者水平。一旦发生公共安全事件，社会治理和管控难度很大。2021年末，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在《财经》杂志上撰文呼吁，针对疫情带来的经验和教训，从风险管控和降低社会成本的角度，中国城市化发展道路要给特大和超大城市周边不同规模的城镇发展提供政策空间。

　　2.河南、江西：强省会和省域副中心两手都抓

　　山东一向以发展均衡著称。2019年1月，莱芜划归济南，被外界视为山东开启强省会战略。

　　这个时候，整个中国进入城市群和都市圈发展时代。山东半岛城市群北有京津冀、南有长三角、西有中原城市群，如果没有能形成聚集效应的中心城市，人口等资源就会被虹吸，所以必须要做大省会济南。

　　2017年济南GDP为7201.96亿元；2018年，济南市GDP超越烟台，位列全省第二，2019年破9000亿，2020年破万亿。济南的快速发展，得益于强省会战略。但2021年，济南、郑州、西安等省会城市的GDP增速在全省表现并不突出。

　　一般来讲，一座千万以上人口的大城市，才能达到人口聚集形成的规模效应。

　　在刚刚举行的济南市第十二次党代会上，济南确定今后五年强省会建设目标是，常住人口达到1000万以上，城市首位度大幅提升，国家中心城市建设取得突破性进展。

　　今年2月出炉的《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》中指出，省会经济圈要加快推动济泰同城化、济淄同城化、济德同城化。

　　与合肥相比，2021年，合肥市GDP为11412.8亿元，比济南少20亿元，但GDP增速达到9.2%，比济南高了2个百分点。合肥贴身追赶的情况下，发挥好省会经济圈作用，从一体化效应中获取新的增长红利，成为济南保持发展势头的主战场。

　　山东这一思路类似于河南。

　　中原城市群9个城市中，开封是“最短的短板”。河南现在力推郑汴一体化，做大郑州这个龙头，同时带动开封发展，通过补短板提高中原城市群的整体竞争力。

　　在继续做强郑州这个龙头的同时，河南也在推动洛阳这个省域副中心建设。而江西强调要把南昌做大做强，同时提出要发展省域副中心城赣州。这意味着，做大做强省会城市和建设省域副中心两者之间并不存在绝对矛盾。

　　较早提出“省域副中心”概念的湖北省社科院研究员秦尊文在接受媒体采访时表示，当省会比较弱的时候，就会强调强省会战略。然而，只要这个省的区域协调程度还存在问题，就有必要发展省域副中心城市。

　　3.“洼地”崛起：做活跨省经济圈里的考量

　　这一点在广东表现得分外明显。

　　作为全国经济第一大省，广东仍然面临区域发展不平衡问题。2020年，湛江所在的湛茂都市圈，汕头所在的汕潮揭都市圈，常住人口、土地面积占到广东省近1/3，但经济总量只占到全省12.2%。广州都市圈和深圳都市圈难以辐射力到粤东粤西，广东用了双核+双副中心模式，选定汕头、湛江作为省域副中心，带动落后片区的发展。

　　那么，有着“散装苏大强”之称的江苏为什么要将徐州设为省域副中心？

　　江苏有南京都市圈、苏锡常都市圈和徐州都市圈三大都市圈。2021年，江苏13市都位列全国百强城市，从全国看江苏发展均衡，但从江苏13市看，徐州市GDP仅为江苏第一的苏州的35%，苏北整体而言与苏南差距很大，需要一个城市担当带动区域发展的大任。

　　跳出江苏视野看徐州，它的另一个身份是囊括江苏、安徽、山东、河南四省的淮海经济区中心城市。淮海经济区包括10个核心城市，山东菏泽、济宁、临沂、枣庄纳入其间。

　　淮海经济区1984年提出概念，2018年上升为国家战略。这一年，江苏提出全面支持徐州建设淮海经济区中心城市，并制订了70项任务分解方案，从省级层面支持徐州以中心城市的地位去发展。

　　对于江苏而言，这种跨省经济区经营好了，将成为区域经济发展的新增量。2021年11月，国家发改委《十四五特殊类型地区振兴发展规划》中，首次以国家规划方式明确徐州为江苏的省域副中心，再一次传递出政策加码的信号。

　　2021年，徐州的GDP达到8117.44亿元，从经济体量和质量上看，在淮海经济区这个由四省边缘城市组的群中，辐射带动能力目前还不显著，尤其是对于鲁南的济宁和临沂，吸引力并不强。

　　徐州由都市圈中心城市升级为省域副中心，江苏通过各种政策及资源倾斜，加速徐州发展，做强做大，坐实徐州淮海经济区中心城市地位。一旦这座城市真正担当起淮海经济区中心城市作用，它所产生强大的聚集效应，对江苏的来说是1+1 >3的事。

　　如何“做活”跨省经济圈，为本省发展增加新增量？江苏不乏成功操作的案例，比如南京都市圈就是目前已获国家批准的都市圈中唯一的跨省都市圈。

　　同样的道理，对于山东也是如此。

　　鲁南就像苏北一样，属于山东边缘地带，省会经济圈和胶东经济圈很难辐射到鲁南经济圈。同样，鲁南需要一个中心城市担当区域发展的大任。目前，鲁南经济圈一体化实行的联席会议制度，并没有指明谁是中心城市。

　　2021年，临沂GDP为5465.50亿元，是徐州的67%。从经济增速来看，2017年到2021年，除了2019年徐州经济增速是临沂的2倍外，2017年、2018年、2020年，临沂的经济增速都远高于徐州，2021年两市经济增速都为8.7%。

　　在当前力量胶着之际，还未到量变引发质变的拐点，尤其需要跳出山东视野来审视鲁南经济圈及淮海经济区对山东的价值。

　　4.山东需要建设省域副中心吗？

　　这几年，鲁南经济圈的城市加快融入长三角的步伐，把上海做为招商引资重点目标，这体现了上海强大辐射力，也是产业要素突破行政区划进行自由流动的结果。

　　此次，上海发生疫情，山东菜驰援上海，这不光体现了“兄弟友情”。临沂市政府新闻办数据显示，截至4月8日，临沂已经累计向上海捐赠蔬菜345吨，供应506吨。

　　“菜篮子”里看经济。这次疫情显示，向一座有着2500万常住人口的城市供应蔬菜是一个多大的产业。

　　第一财经报道显示，此次疫情中，在打通上海配送最后一公里后，阿里、美团、京东、拼多多等互联网电商平台订单量瞬间赶上双11。针对上海个别社区出现蔬菜供给缺口的情况，上海市普陀区紧急联系了淘宝在山东聊城的蔬菜直采基地，采购了100万斤新鲜蔬菜。

　　“菜篮子”里也能看出城市间经济联系的紧密度。临沂通过“菜篮子”和中国最具活力的长三角龙头城市上海建立了刚需、高黏性的紧密链接，这是其他城市无可比拟的优势。

　　从全国视野看这种高密度连接。临沂经济更强，产业发展更活跃，就有更大的空间和中国资源要素最集中的上海进行更深更广的链接，更多地汲取上海这个超级龙头的辐射。

　　作为区域中心，一个最基本的条件就是交通枢纽，中心要聚集人口、产业等要素资源，必须要依赖发达的交通体系。从这点看，临沂得天独厚。

　　省域副中心城市肩负的一个重要任务是带动周边发展，但临沂的短板是市区强县域弱，人均GDP落后。今年2月召开的临沂市第十四次党代会将平邑和沂水确定为市域副中心城市，带动县域崛起，补足临沂短板。

　　2018年，江苏以“70项任务”全面支持徐州建设淮海经济区中心城市。2019年，徐州经济增速飙升至临沂的两倍，显示了关键时刻来自省级层面的政策“加油”发挥的巨大效能。

　　区域竞争，不进则退。如何通过做活鲁南经济圈，再撬动渤海经济区，再更深更广地链接上海大都市圈？这盘大棋的“棋眼”在哪里？

　　现在的鲁南都市圈，临沂经济总量5000亿量级，济宁4000多亿，菏泽3500亿量级，枣庄略低。这种体量自身还有比较大的发展空间，既不能辐射周边区域，也很难与周边协同发展，更无法发挥淮海经济区核心城市的作用。

　　当前外部环境变化剧烈，充满高度不确定性，省域发展逻辑和各省战略规划正在随外部变化不断调整、优化。

　　以均衡发展为特征的山东，需要像江苏将徐州扶植为省域副中心一样，再设一个省域副中心吗？这需要跳出山东视角看全国。